El BOE del 25 de junio de 2026 publica tres normas de naturaleza muy distinta. Una orden recalcula la financiación del bono social; otra define la categoría de empresa de gran consumo de energía del sector industrial a efectos de los certificados de ahorro energético (CAE); y un real decreto establece el marco de las convocatorias para otorgar un régimen retributivo específico a instalaciones de cogeneración.
Ninguna de esas normas es absurda. Las tres responden a necesidades reales. Pero las tres comparten un denominador común: añaden un nuevo instrumento sobre un edificio regulatorio cuya arquitectura permanece esencialmente igual.
Vistas juntas, sugieren que el regulador actúa con frecuencia sobre el perímetro del modelo y rara vez sobre su estructura.
Costes sociales dentro de la tarifa
La Orden TED/634/2026, de 17 de junio, aprueba el reparto de las cantidades a financiar relativas al bono social y al coste del suministro de electricidad de determinados consumidores, conforme a la Ley 24/2013, del Sector Eléctrico.
El bono social responde a una finalidad social perfectamente legítima. La cuestión es otra: si la tarifa eléctrica es el instrumento adecuado para financiar políticas sociales y, más ampliamente, si cualquier política pública relacionada con la energía debe incorporarse de forma automática a los costes del sistema eléctrico.
El coste vuelve a trasladarse a los consumidores sobre una magnitud vinculada al consumo en MWh, aunque buena parte de esos costes responde a decisiones regulatorias o de política social que no guardan una relación directa con el uso marginal de la red.
Convendría distinguir con más claridad entre costes derivados del uso físico de la red y costes de política pública. De lo contrario, seguiremos cargando sobre el término de energía costes que no dependen estrictamente del consumo y dejando sin resolver cómo repartirlos de forma coherente con la ocupación real de capacidad.
Cuando cada excepción necesita una norma propia, la excepción deja de ser anomalía y empieza a describir el funcionamiento real del modelo.
La industria como excepción permanente
La Orden TED/635/2026, de 23 de junio, regula el concepto de empresa de gran consumo de energía del sector industrial a efectos de la contabilización de ahorros de energía final en el sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética y en la aplicación de medidas alternativas.
Existe una excepción en la normativa europea que permite seguir contabilizando determinados ahorros derivados de tecnologías de combustión fósil en grandes consumidores industriales hasta 2030. Como España no había definido qué era una empresa de gran consumo de energía del sector industrial, ahora lo define.
No se modifica la regla general. Se crea una categoría administrativa para permitir que determinados sujetos puedan seguir alcanzando el objetivo perseguido por la propia regulación.
Ahí vuelve a aparecer un patrón conocido: primero se aprueba una norma general; después se comprueba que esa norma perjudica o no encaja bien con determinados consumidores industriales; y, finalmente, aparecen estatutos, exenciones, mecanismos transitorios, CAE específicos o nuevas categorías administrativas.
Es como si el diseño inicial del modelo no contemplara adecuadamente la realidad industrial y hubiera que reforzar después elementos concretos de la estructura sin revisar el diseño del edificio.
Esa tensión entre realidad física, necesidad industrial y traducción administrativa ya aparecía de fondo en La capacidad invisible del sistema eléctrico español. También estaba presente, desde otra derivada, en La capacidad cautiva expulsa inversiones: no basta con mirar la norma o el derecho reconocido; hay que observar si la capacidad, el coste o el incentivo responden a una realidad efectiva. Las normas publicadas ahora vuelven a moverse en esa frontera.
Cogeneración y régimen específico
El Real Decreto 530/2026, de 24 de junio, establece el marco para convocar 1.200 MW de cogeneración con régimen retributivo específico.
Desde el punto de vista industrial, la cogeneración puede ser una buena noticia. Muchas industrias llevan años esperando una renovación del parque. Desde el punto de vista regulatorio, sin embargo, vuelve a repetirse la misma secuencia: se fija un objetivo; se comprueba que el mercado, tal y como está diseñado, no conduce por sí solo a ese resultado; se crea un régimen retributivo específico; se convocan subastas; y se fijan después los parámetros retributivos mediante otra orden ministerial.
De nuevo, no se trata de negar la utilidad de la medida. Se trata de observar que el sistema necesita una nueva pieza específica para corregir o inducir un resultado que la arquitectura general no genera por sí misma.
El problema no es que cada medida esté injustificada, sino que todas parezcan necesarias para compensar el mismo diseño de base.
Un patrón de regulación por capas
Si observamos la evolución normativa de los últimos años, aparece un patrón claro: primas al régimen especial, déficit de tarifa, amortización del FADE, extracostes extrapeninsulares, sobrecostes de operación del sistema, bono social, consumidores electrointensivos, CAE específicos y regímenes singulares.
Cada vez que surge un nuevo objetivo económico, social o energético, el sistema incorpora un nuevo mecanismo de financiación, una excepción regulatoria o un régimen retributivo singular, sin alterar necesariamente el criterio estructural de asignación de costes ni la arquitectura general del modelo.
La regulación eléctrica española ha evolucionado, en buena medida, mediante la incorporación de mecanismos específicos destinados a corregir las consecuencias del modelo existente. Su propia proliferación constituye un indicio de que el diseño estructural no está resolviendo por sí mismo los objetivos perseguidos.
La cuestión ya no es valorar individualmente cada nueva medida regulatoria. Muchas pueden estar justificadas. La cuestión central es determinar si la continua necesidad de crear instrumentos específicos constituye, en sí misma, un indicio de que la arquitectura regulatoria ha agotado parte de su capacidad para responder a los nuevos retos del sistema eléctrico.
En definitiva, esa es la pregunta que debería ordenar el debate: ¿resolvemos los problemas estructurales del sistema o nos limitamos a gestionar sus consecuencias?
Fuentes referenciadas
- BOE del 25 de junio de 2026.
- Orden TED/634/2026, de 17 de junio.
- Orden TED/635/2026, de 23 de junio.
- Real Decreto 530/2026, de 24 de junio.
- Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
- Grupo ASE: asesoramiento en certificados de ahorro energético (CAE).
- Grupo ASE: La capacidad invisible del sistema eléctrico español.
- Grupo ASE: La capacidad cautiva expulsa inversiones.
